lunedì 2 aprile 2012

Spunti di riflessione per l'applicazione nella pratica giudiziaria dell'art. 445 bis cpc



Interessantissimo articolo a cura del dott. Giuseppe Gambardella, Magistrato presso la Sezione Lavoro e Previdenza del Tribunale di Napoli

L’introduzione del nuovo art. 445 bis c.p.c. rappresenta l’ennesimo intervento  legislativo nel settore del contenzioso previdenziale ed assistenziale  diretto a razionalizzare e soprattutto a deflazionare il numero dei procedimenti giudiziari che ingolfano gli uffici giudiziari soprattutto dell’area centromeridionale del Paese .

Solo l’esperienza giudiziaria potrà dire se il nuovo modello processuale voluto dal legislatore  coglierà nel segno .
Ciò che può obiettivamente rilevarsi che quasi contestualmente all’introduzione della normativa sulla riduzione e semplificazione dei riti civili di cognizione (dlgvo n.150 del 1.9.2011) con la novella introdotta con l’art. 39 d.l. 6.7.011 n.98 il legislatore ha introdotto l’ennesimo sistema processuale.

Il presente scritto nella prima fase di applicazione del nuovo istituto ha l’obiettivo di analizzare, guardando soprattutto al piano della quotidiana pratica giudiziaria, alcuni dei problemi di interpretazione sollevati dalla normativa .

Quale è l‘AMBITO DI APPLICAZIONE del nuovo istituto ?   
Al riguardo è bene evidenziare che la disposizione contenuta nell’articolo 445 bis cpc, non riguarda tutte le controversie in tema di invalidità pensionabile, ma soltanto quelle in materia di invalidità civile e di invalidità pensionabile INPS ovvero le pensione di inabilità ed assegno disciplinate dalla legge n. 222 del 1984.
Di certo non assume rilievo il fatto che la controversia sorga in relazione ad accertamenti sanitari operati dall’INPS in sede di verifica straordinaria ex art. 20 d.l. 1.7.2009, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 3.8.2009, n. 102.
Quindi l’ATP deve essere richiesto anche laddove la prestazione sia stata revocata dall’INPS e l’interessato intenda richiederne il ripristino.
Restano escluse pertanto in forza dell’interpretazione letterale della norma  tutte le altre controversie previdenziali nella quali pure si controverte di invalidità ovvero quelle di cui all’art. 1 dlg.vo 30.12.1992 n. 503 (pensioni di vecchiaia anticipata in favore di invalidi in misura non inferiore all’80%) le pensioni ai superstiti in favore di soggetti maggiorenni inabili ( cr. Art. 13 r.d. 636/1939 ) nonché  il cd. assegno di accompagnamento ex art. 5 legge 222/84 (istituto quest’ultimo di scarsa applicazione).
Non appaiono assoggettabili al regime dell’ATP le domande  - che pure coinvolgono accertamento dello stato invalidante- relative all’esenzione dal ticket prevista dalle ASL e quelle per l’iscrizione negli elenchi del collocamento obbligatorio. In tali casi infatti legittimato passivo non è l’INPS e il richiamo della normativa di cui all’art.  10 comma 6 bis  d.l. 203 /2005 con riferimento alle modalità di conferimento dell’incarico .
Restano escluse anche le cause che interessano le invalidità INAIL e tutte le controversie in cui l’invalidità viene ricondotta a causa di servizio .

QUALE DEVE ESSeRE IL CONTENUTO DEL ricorso CON RIFERIMENTO ALLA PRESTAZIONE che si intende far valere?
La norma impone a colui che intende far valere i propri diritti di presentare l’istanza per la verifica delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere.
Il ricorso per ATP deve quindi contenere l’indicazione della o delle prestazioni che si intendano far valere .
Tale previsione espressamente prevista dalla norma si ricollega ad una duplice esigenza .
La prima  è certamente di funzionalità del modello processuale: il conferimento dell’incarico al consulente presuppone l’esatta individuazione dei quesiti i quali debbono essere  formulati solo in ordine alla precisa prospettazione della domanda sì da evitare consulenze medico-legali cd. esplorative .
La seconda risponde alla necessità di valutare se ed in quali termini l’istante abbia soddisfatto il presupposto della preventiva domanda amministrativa per la prestazione invocata (vd. Infra).

L’INTERESSATO DEVE ALLEGARE I REQUISITI SOCIO-ECONOMICI IN RICORSO? DEVE  PRODURRE DOCUMENTazione comprovante detti requisiti ?
La norma dettata dall’art. 445 bis comma 5 ,nella parte in cui dispone  che dopo l’omologa gli enti competenti provvedono subordinatamente alla verifica di tutti i requisiti previsti dalla normativa vigente, induce ad escludere che il Giudice debba verificare la sussistenza di tali requisiti (reddito , mancato ricovero in ospedali  , frequenza istituti scolastici , etc. ) .
Quindi , in aderenza alla lettera della legge e allo spirito che la informa ,la parte istante non sarebbe  tenuta nè in termini di allegazione nè di produzione documentale a richiamare la sussistenza di tali requisiti.
Tuttavia rispetto a tale impostazione si è affermato che anche il ricorso per ATP è assoggettato alla disciplina dell’art. 100 cpc per cui il giudice non potrebbe fare a meno di rilevare la carenza dell’interesse ad agire negando l’accesso alla CTU per carenza di requisiti socio-economici.
In tale quadro può osservarsi che , ad esempio, la prova di un reddito superiore ai limiti di legge per la prestazione invocata , potrebbe escludere l’ammissibilità del ricorso per ATP.
Invero la ratio della novella legislativa appare quella di focalizzare questa fase giudiziale esclusivamente sull’accertamento sanitario affidando alla fase (stragiudiziale) successiva la verifica dei requisiti socio-economici.
Ne consegue che appare ragionevole affermare che l’istante non ha l’onere di provare tali requisiti ai fini dell’ammissione all’ATP, ma piuttosto ha l’onere di allegare nella prospettazione dei fatti che porta a sostegno della pretesa che intende far valere (prestazione invocata) la sussistenza dei detti requisiti socio-economici.
Il Giudice potrà in ogni caso valutare  le eventuali carenze di allegazione ai fini del regime delle spese del procedimento in questione potendo , ad esempio,in sede di omologa del requisito sanitario, compensare in tutto e/o in parte le spese laddove nulla l’interessato abbia allegato in ordine ai predetti requisiti.

PUO’ ESSERE PRESENTATO RICORSO PER ATP SENZA LA PREVIA PRESENTAZIONE DELLA DOMANDA AMMINISTRATIVA?.
La natura giurisdizionale del procedimento ex art. 445 bis c.p.c. rende assoggettabile anche tale strumento processuale al disposto dell’art. 443 c.p.c.; ne consegue che l’attivazione del ricorso per ATP in parola presuppone necessariamente la presentazione di una idonea domanda amministrativa.
Difatti il principio generale è quello della necessità della previa domanda amministrativa per richiedere qualsivoglia prestazione assistenziale o previdenziale.
La normativa in questione non ha introdotto alcuna modifica circa le modalità di presentazione della domanda amministrativa e l’espletamento dell’iter relativo che restano regolate dall’art. 20 del d.l. 78 2009 e dalle circolari attuative dell’INPS .
L’intento del legislatore è quello deflattivo e la  possibilità di proporre l’ATP al solo fine di accertare il requisito sanitario senza aver prima presentato la domanda amministrativa produrrebbe un evidente aumento del contenzioso se non addirittura l’aggiramento della fase amministrativa di accertamento del requisito sanitario affidato alle commissioni sanitarie .

L’ATP è idonea a interrompere la decadenza ?
Pur in assenza di precisi riferimenti normativi al riguardo può affermarsi che la presentazione del ricorso per ATP è idonea sia ad interrompere  la  decadenza semestrale per le prestazioni assistenziali ( art. 42 comma 3 legge 326/2003) sia quella triennale per le prestazioni previdenziali di cui all’art. 47 dpr. 30.4.1970 n.639).
Non è pertanto necessario a tali fini presentare il ricorso ordinario.
La preoccupazione degli operatori di un eventuale proposizione della questione in gradi successivi di giudizio da parte dell’INPS, di fronte all’orientamento degli uffici giudiziari nel senso ora indicato, sembra svanire di fronte alla posizione dello stesso INPS che ha chiarito nella circolare n.  168 del 30.12.2011 che l’ATP interrompe la decadenza.

E’ APPLICABILE IL DISPOSTO DELL’ART. 56 LEGGE 69/2009 ANCHE IN CASO DI  PROPOSIZIONE DI ATP ?
Come è noto l’art. 56 della legge 69/2009 ha esteso l’applicazione dell’art. 11 della legge 222/84 anche ai procedimenti di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo per cui l’istante che abbia in corso o presenti domanda intesa ad ottenere il riconoscimento del diritto a dette prestazioni non può presentare ulteriore domanda  per la stessa prestazione fino a quando non sia esaurito l’iter di quella in corso in sede amministrativa , o nel caso di ricorso in sede giudiziaria, fino a quando non sia intervenuta sentenza passata  giudicato .
Stante la comune matrice delle normative di cui alla recente novella  e all’art. 56 citato intesa alla “razionalizzazione” del contenzioso  e alla deflazione dello stesso ben potrà il giudice rilevare l’inammissibilità della domanda di ATP laddove verifichi che l’istante non avrebbe potuto presentare la nuova domanda amministrativa perché illo tempore era pendente altro procedimento amministrativo o giudiziario relativo alla stessa prestazione.
La circostanza dell’eventuale espletamento della fase amministrativa ( convocazione , visita della commissione , comunicazione verbale) non elimina il vizio da cui in radice è affetta quella nuova domanda.
E’bene evidenziare che proprio in sede di attuazione del citato art. 20 d.l. 78 /2009 la circolare INPS n. 97 del 6.8.2009 ha previsto  espressamente l’introduzione, tra la documentazione da allegare alle istanze di invalidità civile, di un’autodichiarazione, schema allegato alla circolare, con cui il richiedente attesti di non aver già presentato analoga domanda ancora in corso di esame in sede amministrativa ovvero giudiziaria.

PUO’ (O DEVE) PRESENTARE L’ISTANTE UN SOLO ATP PER FAR VALERE PIU’ PRESTAZIONI ?
La funzione deflattiva da cui è connotato il nuovo modello processuale e l’assenza di oneri di prova riferiti ai requisiti socio-economici inducono a ritenere che gli interessati debbono proporre con un unico ricorso le istanze di accertamento medico-legale dirette ad ottenere la verifica dei requisiti sanitari quali e quanti siano le prestazione richieste; tutto ciò evidentemente nel rispetto dei regimi decadenziali per le singole prestazioni (assistenziali o previdenziali che siano).
Peraltro le tabelle della sezione lavoro di Napoli già prevedono che in caso di proposizione di più ricorsi ordinari  (con il vecchio rito) e  oggi di più ricorsi per ATP i ricorsi siano assegnati allo stesso magistrato che provvederà alla trattazione congiunta dei procedimenti.
L’opportunità di affidare un solo incarico peritale – sebbene con la formulazione di più e diversi quesiti- rende ancor più chiara l’esigenza di riunione dei procedimenti per ATP riguardanti lo stesso soggetto. 

QUALI LE CONSEGUENZE DELLA PROPOSIZIONE DELL’AZIONE ORDINARIA SENZA LA PREVENTIVA ATTIVAZIONE DEL RICORSO PER ATP?
L’art. 445 bis comma II eleva l’espletamento dell’accertamento tecnico preventivo  a condizione di procedibilità della domanda nella materia in esame.
La disposizione normativa prevede che laddove il giudice ravvisi il mancato o incompleto espletamento dell’ATP assegna alle parti  il temine di gg. 15 per la presentazione dell’istanza di ATP o per il completamento.
In difetto di una espressa previsione circa le sorti del procedimento giudiziario ordinario, in via interpretativa, deve ritenersi che il Giudice possa adottare sentenza di improcedibilità con la quale “chiude” il processo (che non poteva essere iniziato) , disponendo con ordinanza (separata) per l’attivazione dell’ATP.
La tesi favorevole all’adozione di un provvedimento di sospensione del processo ordinario in attesa della definizione dell’ATP non è condivisibile sia perché si ricollega alla previsione della sospensione di cui all’art. 443 c.pc. non richiamata dalla norma in esame sia per il chiaro intento del legislatore di riservare l’introduzione del  giudizio ordinario alla sola ipotesi (eventuale) di contestazione delle risultanze dell’ATP (cfr comma 6) .
Il regime di impugnazione di tale sentenza è quello dell’appello così come quello della sentenza emessa a seguito del giudizio che si svolga nelle forme ordinarie nel caso in cui il giudice non rilevi e il convenuto non eccepisca  nella prima udienza l’improcedibilità.
Difatti il legislatore esclude l’appellabilità delle sole sentenze emesse a seguito del giudizio di contestazione dell’accertamento tecnico preventivo di cui al comma 6° dell’art. 445 cpc. (cfr. art 27 della legge 183 del 12.11.2011 cd. di stabilità che alla lettera  f)così disponeall’articolo 445-bis è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«La sentenza che definisce il giudizio previsto dal comma precedente è inappellabile».

QUALI LE CONSEGUENZE DELL’EVENTUALE PROPOSIZIONE CONGIUNTA (IN UNICO RICORSO) DI ATP E  RICHIESTE ORDINARIE?
Chiarito che non vi è motivo per presentare ricorso ordinario nelle controversie in materia di invalidità per cui opera l’ATP ( vd. supra decadenza) il giudice – al fine di garantire la speditezza del procedimento sommario-  dovrà separare i capi del ricorso , provvedendo con sentenza di improcedibilità in ordine alla domanda di merito (costitutiva del diritto alla prestazione) e procedere a valutare solo quella diretta all’accertamento del requisito sanitario.
A tal proposito potrà essere più agevole “segnalare” già in sede di fissazione dell’udienza la presenza della contestualità delle richieste intendendosi quella udienza  sia di comparizione per dare impulso alla domanda di ATP ( che sarà trattata con il regime processuale suo proprio ) sia di discussione in relazione alla domanda di merito (per la quale in prima udienza potrà pronunciarsi sentenza di improcedibilità).
Evidentemente tale soluzione può applicarsi più agevolmente laddove ricorso e giudizio ordinario siano proposti separatamente.

IN QUALI CASI E’ POSSIBILE IL DINIEGO DA PARTE DEL GIUDICE DELL’ATP ?  PUO’ VALUTARE SOLO PROFILI DI AMMISSIBILITA’ DELL’ISTANZA O ANCHE DI MERITO?
La norma prevede che in relazione all’istanza di accertamento per la verifica dei requisiti il giudice procede a norma dell’art. 696 bis cpc. in quanto compatibile .
Ne consegue che, in ragione del rinvio operato dall’art 696 III comma alle forme stabilite dagli artt 694 e 695 cpc.,  il  giudice fissa l’udienza di comparizione e stabilisce il termine della notifica ; provvede  alla nomina del consulente tecnico.
Deve ritenersi che l’iter fisiologico del modello processuale delineato dalla normativa non esclude che il giudice possa negare l’ingresso all’accertamento tecnico preventivo rilevando vizi di inammissibilità .
Nello specifico – richiamando in parte quanto già detto – il giudice potrà con ordinanza rilevare l’incompetenza territoriale (inderogabile), l’inammissibilità per intervenuta decadenza , per l’ipotesi di applicazione dell’art. 56 legge 69/2009, l’improponibilità per mancanza presentazione  di idonea domanda amministrativa la cui verifica si pone in relazione alla pretesa fatta valere, l’inammissibilità e/o nullità del ricorso per mancata indicazione della pretesa che si intende far valere.
In sede di ricorso per ATP il giudice dovrà verificare l’inesistenza e/o nullità della domanda amministrativa così come già si verificava con l’applicazione del rito ordinario.[1]
La questione più delicata attiene al potere valutativo del Giudice in ordine al conferimento dell’incarico cioè al potere di negare l’accesso all’accertamento tecnico preventivo ritenendo , sulla scorta della prospettazione delle patologie e della produzione della documentazione sanitaria, ritenendo non giustificata la richiesta di consulenza in relazione alla indicata pretesa invocata.
Sul punto va evidenziato che proprio il richiamo all’istituto regolato dall’art. 696 bis c.pc. e non a quello dell’art. 696 c.pc., dimostra l’intenzione del legislatore di svincolare l’ammissione della CTU dai presupposti del fumus e del periculum (dispersione della prova) propri dell’accertamento tecnico preventivo “classico”. In realtà il richiamo all’istituto della consulenza tecnica preventiva introdotta dalla novella della legge 80/2005 al fine di favorire la conciliazione della lite mira a tutelare il diritto della parte alla formazione della prova  .
Ne consegue che, in concreto , pur se non costituisce un obbligo per il giudice l’affidamento dell’incarico peritale, appare alla luce della scelta normativa appare difficile ritenere che il giudice – superato il vaglio di ammissibilità del ricorso- possa non dare ingresso alla verifica medico-legale sulle condizioni di salute dell’interessato.

IL CONFERIMENTO DELL’INCARICO AL CONSULENTE MEDICO LEGALE.
LO SVOLGIMENTO DELLE OPERAZIONI PERITALI.
La disposizione normativa richiama in ordine alle modalità di conferimento dell’incarico peritale espressamente le disposizioni di cui all’articolo 10 comma 6 bis del d.l. 203 /2005 e quelle di cui all’art. 195 c.pc..
Il richiamo espresso a tale disposizione sembra risolvere definitivamente la questione dell’applicabilità alla materia in esame del sistema di disciplina dello svolgimento delle operazioni peritali introdotto dal legislatore con la novella dettata dall’art. 46 della legge 69/2009, essa a sua volta recettiva di prassi virtuose già introdotte da alcuni Uffici giudiziari attraverso i cd. protocolli di udienza.
Ne consegue che il giudice , nominato il CTU e formulati i quesiti, nell’affidare l’incarico dovrà fissare non solo il termine anteriore all’udienza entro il quale il CTU deposita la relazione ma anche termini “intermedi” ovvero quello in cui il CTU comunica alle parti la relazione ( una sorta di bozza della relazione) e quello in cui le stesse hanno l’onere di formulare proprie osservazioni al CTU stesso.
Il CTU dovrà , nel depositare la relazione “finale”, dare atto delle osservazioni rassegnate dalle parti ed esprimere una valutazione sulle stesse motivando quindi in maniera sintetica ma specifica sia la conferma del suo convincimento già espresso nella bozza trasmessa nel primo termine sia l’eventuale modifica delle valutazioni precedentemente espresse.
Il richiamo alla disciplina speciale dell’art. 10 comma 6 bis impone al CTU, pur in assenza di costituzione dell’INPS, di inviare apposita comunicazione al direttore delle sede provinciale dell’INPS.
La normativa è stata integrata e modificata dall’art.38 comma 8 del d.l. n. 98 del 6.7.2011 conv nella legge 111/2011 per cui la attuale formulazione dell’art. 10 comma 6 bis è la seguente Nei procedimenti giurisdizionali civili relativi a prestazioni sanitarie previdenziali ed assistenziali, nel caso in cui il giudice nomini un consulente tecnico d’ufficio, alle indagini assiste un medico legale dell’ente, su richiesta, del consulente nominato dal giudice, il quale provvede ad inviare, entro 15 giorni antecedenti l'inizio delle operazioni peritali, anche in via telematica, apposita comunicazione al direttore della sede provinciale dell'INPS competente o a suo delegato. Alla relazione peritale è allegato, a pena di nullità, il riscontro di ricevuta della predetta comunicazione. L'eccezione di nullità è rilevabile anche d'ufficio dal giudice. Il medico legale dell'ente è autorizzato a partecipare alle operazioni peritali in deroga al comma primo dell'articolo 201 del codice di procedura civile. Al predetto componente competono le facoltà indicate nel secondo comma dell’articolo 194 del codice di procedura civile. .
Ne consegue che il CTU deve fissare l’inizio delle operazioni peritali ( la visita ) non prima di 15 giorni dall’effettuata comunicazione al direttore della sede provinciale. Inoltre il CTUI deve allegare alla perizia la ricevuta anche telematica della comunicazione inoltrata al direttore dell’INPS e solo tale adempimento ( quindi non il rispetto del termine di 15 gg. ) è prescritto dalla legge a pena di nullità, rilevabile d’ufficio, della CTU .
Nel contempo la legge , nell’evidente intento di favorire la presenza del medico dell’Istituto alle operazioni peritali,  attribuisce al medico legale dell’INPS la facoltà di presenziare alle operazioni peritali, di presentare osservazioni, partecipare alle udienze, etc anche senza la specifica nomina di cui all’art. 201 comma I cpc..
Al riguardo deve evidenziarsi che sia i consulenti (d’ufficio e di parte) sia i legali possono utilizzare ai fini dello scambio dei documenti (bozza di relazione, osservazioni) la posta elettronica certificata.
Il nuovo modello processuale non assoggetta la produzione documentale al regime di preclusione di cui al rito del lavoro per cui ben può la parte depositare, ad integrazione di quella già prodotta all’atto della presentazione del ricorso per ATP, ulteriore  certificazione comprovante il possesso dei requisiti medico-legali; il termine ultimo può essere fissato nell’udienza di comparizione delle parti , coincidente con quella di  conferimento dell’incarico peritale.
E’ bene sottolineare che la normativa in esame non introduce alcuna novità in ordine alle modalità di acquisizione della documentazione da parte dell’ausiliario del Giudice che resta autorizzato a utilizzare per le valutazioni medico-legali unicamente le certificazioni ritualmente acquisite al fascicolo ovvero nel contraddittorio delle parti con  il limite temporale dell’udienza di conferimento. A tal proposito , al fine di evitare la difficoltà di individuazione della documentazione sanitaria ( spesso composta da molti fogli) , è opportuno che anche quando ne viene autorizzato il deposito in udienza sia accompagnata da un foliario analitico .

A QUALE REGIME IMPUGNATORIO SONO SOGGETTI I PROVVEDIMENTI DI DINIEGO (INAMMISSIBILITA’ E/O RIGETTO) DELL’ATP.
Mutuando la disciplina dell’ATP di cui alla norma in questione dalla disciplina dell’art. 694-695 cpc si pone la questione di quale mezzo di impugnazione possa avvalersi in caso di diniego dell’istanza per motivi di inammissibilità e/o rito.
Non vi è dubbio che la soluzione discende dalla qualificazione della natura giuridica del procedimento in questione.
Sul tema , non avendo l’intervento la pretesa di cimentarsi in disquisizioni dottrinarie, deve evidenziarsi che la dottrina maggioritaria ha affermato la natura non cautelare ma di procedimento sommario dell’ATP disciplinato dall’art. 696 bis c.p.c. sul presupposto che esso costituisce un procedimento diretto a favorire la conciliazione della controversia e, comunque, a consentire alle parti di precostituire una prova al di fuori del processo di merito prescindendo dalla ricorrenza del presupposto del periculum .[2]
Sulla scorta di tale presupposto anche la giurisprudenza di merito pronunciatasi in ordine all’art. 696 bis c.p.c. ha escluso la reclamabilità dell’ordinanza di rigetto della richiesta di ATP a fini di conciliazione [3].

I PROBLEMI CONNESSI ALLA FASE SUCCESSIVA AL DEPOSITO DELLA CONSULENZA TECNICA D’UFFICIO.
Le novità più significative introdotte dalla novella del c.p.c. attengono alla fase successiva al termine delle operazioni peritali ovvero al deposito della relazione peritale .
Il IV comma stabilisce che il giudice, all’esito della conclusione delle operazioni peritali ovvero del deposito della perizia comunichi un  decreto con il quale fissa il termine -non superiore a giorni trenta - entro il quale le parti hanno l’onere di manifestare l’intento di contestare le conclusioni del CTU con apposita dichiarazione scritta da depositare in cancelleria.
Pur in assenza di una espressa previsione ( la legge non parla di parti costituite) può ritenersi , attraverso una interpretazione logica e sistematica fondata sull’art. 10 dl 78/2009 successivamente modificato, che il decreto deve essere comunicato all’INPS presso il direttore della sede provinciale anche laddove l’Ente non si sia costituito.
Il V comma ed il VI comma regolano le conseguenze rispettivamente del mancato o avvenuto esercizio dell’onere di contestazione di cui al comma IV  .
Infatti in caso di mancata contestazione il Giudice – sempreché non ravvisi la necessità di rinnovare la consulenza e/o di sostituire il consulente ex art. 196 cpc.- dispone l’omologa dell’accertamento tecnico con decreto non impugnabile né modificabile con il quale liquiderà anche le spese del procedimento.
La norma prevede che tale decreto sia notificato dalla parte interessata agli enti competenti i quali avranno il termine di 120 giorni per effettuare la verifica dei requisiti socioeconomici di legge e liquidare le prestazioni .   
Invece in caso di contestazione ovvero laddove la parte (o entrambe) abbia(no) manifestato l’intento di non aderire alle conclusioni del CTU con la dichiarazione scritta di cui al IV comma , la parte (entrambe) ha(nno) l’onere di depositare un ricorso ordinario, entro trenta giorni dalla dichiarazione di dissenso, indicando i motivi della contestazione a pena di inammissibilità del ricorso stesso.
Il giudizio conseguente a tale ricorso sfocia in una sentenza sottratta al regime di appellabilità così come previsto dal comma VII aggiunto dall’art. 38 lett. F della legge n. 183/2011.

QUALE E’ IL REGIME DEL DECRETO DI  OMOLOGA ?
Il decreto di omologa dell’accertamento tecnico preventivo non è un provvedimento destinato ad acquisire autorità di cosa giudicata ; né da conferma il fatto che trattasi di provvedimento non impugnabile (né modificabile fatta eccezione per errori di ordine materiale) .
Per tale decreto la legge non prevede un onere di comunicazione da parte della cancelleria del giudice.
Il decreto non è titolo esecutivo in quanto la legge non gli attribuisce tale efficacia.
A tale proposito deve ritenersi , in difetto della specifica previsione normativa, che anche con riferimento alla parte del decreto in cui il Giudice liquiderà le spese processuali in favore della parte ( o del legale distrattario) , il provvedimento non ha efficacia di titolo esecutivo.
Ne consegue che il procuratore distratta rio, anche ai fini della liquidazione delle spese processuali, provvederà a notificare il decreto di omologa, comunicando contestualmente nel rispetto dell’art. 35-quinques introdotto dallo stesso d.l. 98 del 2011 , gli estremi del proprio conto corrente bancario per consentire l’accredito delle somme riconosciute dal Giudice. 

QUANDO IL GIUDICE OMOLOGA L’ACCERTAMENTO TECNICO PREVENTIVO?
La concreta possibilità di successo della riforma appare legata essenzialmente alla valorizzazione del decreto di omologa come soluzione “principe” di definizione in sede giudiziaria del contenzioso in materia.
In altri termini solo se ed in quanto il maggior numero dei procedimenti giudiziari in materia troveranno definitiva modalità di chiusura con il decreto di omologa potrà ritenersi raggiunto l’obiettivo di deflazione.
Tale tipologia di provvedimento , infatti, per sua natura snella ed essenziale – collocato all’esito di un procedimento caratterizzato da una sola udienza ( quella di conferimento)- potrà consentire di “spostare” fuori dal processo (di cognizione e di esecuzione ) la fase di accertamento dei requisiti socio-economici e quella di liquidazione.
Ne consegue che, in sede di interpretazione della ratio legis,  appare consentito estendere il ricorso all’omologa dell’effettuato accertamento tecnico oltre l’ipotesi (fisiologica) espressamente prevista dalla legge ( omologa in assenza di contestazioni).
In primo luogo  ritengo che il giudice possa disporre l’omologa dell’ATP anche  nell’ipotesi in cui una delle parti abbia dichiarato l’intento di contestare le conclusioni del CTU ma a tale dichiarazione non abbia fatto seguito nel successivo termine perentorio di trenta giorni il deposito del ricorso .
Diversamente opinando il procedimento per ATP rimarrebbe in uno stato di (indefinita) quiescenza in quanto alla CTU (espletata e liquidata) non farebbe seguito alcun provvedimento di chiusura (né con decreto né con sentenza).
Nel caso di mancata attivazione del ricorso  di cui al VI comma la soluzione più agevole è quella di ritenere priva di efficacia la dichiarazione preventiva e quindi di omologare l’accertamento tecnico .
In secondo luogo , nell’ottica di conservare gli effetti di quell’accertamento tecnico , il giudice può procedere all’omologa (anche qui d’ufficio) allorquando dichiari inammissibile il ricorso tempestivamente prodotto entro  i 30 gg. dalla dichiarazione di dissenso in quanto rilevi la mancata indicazione di “specifici” motivi di contestazione.
Anche in questo caso – aderendo alla lettera della legge- in presenza di un accertamento tecnico regolarmente espletato la proposizione di un ricorso poi dichiarato inammissibile (o improcedibile per mancata notificazione ) ne vanificherebbe ogni effetto , con evidente ulteriore possibilità di riproposizione di ricorsi giudiziari nonchè aggravio di spese per una perizia rimasta priva di effetti.
  
RAPPORTO TRA NUOVA DOMANDA AMMINISTRATIVA E PROCEDIMENTO ATP CON RIFERIMENTO ALL’APPLICAZIONE DELL’ART. 56 LEGGE 69/2009.
Con riferimento a tale problematica può affermarsi che in pendenza del procedimento di ATP inteso a far valere una determinata prestazione l’interessato non può presentare nuova domanda amministrativa relativamente alla stessa prestazione ; ciò in ragione della evidenziata natura giurisdizionale del procedimento.
In difetto dell’attitudine del decreto di omologa a divenire autorità di cosa giudicata deve ritenersi che la parte possa ripresentare la domanda amministrativa immediatamente dopo il deposito del decreto di omologa dell’accertamento tecnico che escludi la sussistenza del requisito sanitario in relazione a quella prestazione.
Nell’ipotesi di decreto di omologa “positivo” per il ricorrente l’interessato ha l’onere di notificare il decreto agli enti competenti ( INPS nella generalità dei casi) affinchè si concluda poi la fase di liquidazione nei 120 giorni successivi .

OMESSA O TARDIVA LIQUIDAZIONE DELLA PRESTAZIONE DA PARTE DEGLI ENTI NEL TERMINE DI GG. 120 .
La parte interessata ha l’onere di notificare il decreto di omologa , al pari del ricorso introduttivo, presso la competente sede dell’INPS al fine di ottenere la liquidazione della prestazione e delle spese processuali eventualmente liquidate.
La norma prevede che la liquidazione avvenga subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla legge .
Orbene se è vero che la legge prevede che l’Ente debba esaurire la verifica entro il termine di gg. 120 dalla notifica del decreto è bene evidenziare che la parte interessata ha l’onere di fornire alla P.A. tutti gli elementi idonei per tale verifica; ne consegue che – quantomeno sul piano della prospettazione – l’interessato dovrà fornire in uno con la notifica del decreto di omologa tutte le dichiarazioni utili e necessarie ( ad esempio composizione nucleo familiare, stato civile, inesistenza di prestazioni incompatibili, etc ) al fine di consentire all’Ente di completare la procedura liquidatoria nel termine di legge.
In proposito è utile richiamare in questa sede la normativa  in tema di certificazioni   
L’art. 43 del dpr 28.12.2000 n. 445 così come novellato dall’art. 15 della legge n. 183 del 12.11.2011 dispone che “
Le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad acquisire d'ufficio le informazioni oggetto delle dichiarazioni sostitutive di cui agli articoli 46 e 47, nonché tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni, previa indicazione, da parte dell'interessato, degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato.
Ne consegue che ai fini della liquidazione della prestazione  l’interessato potrà limitarsi a notificare il decreto di omologa dell’accertamento sanitario a sé favorevole chiedendo che l’INPS acquisisca d’ufficio le notizie relative alle dichiarazioni sostitutive o a tutte le informazioni e dati che ha l’onere di indicare per il reperimento delle informazioni stesse .
Tale disposizione , come può vedersi, non è invocabile “nel processo” per sottrarsi agli oneri di produzione documentale ma può certamente essere fatta valere nei confronti dell’INPS , che deve limitarsi alla verifica “fuori dal processo” dei requisiti di legge non connessi all’accertamento sanitario.
 Poiché il decreto, come si è detto , non è titolo esecutivo ove l’Ente non dovesse liquidare la prestazione e/o le spese processuali nel termine indicato di 120 gg.(nonostante la compiutezza delle dichiarazioni e delle informazioni fornite alla P.A. da parte istante e dal legale distrattario)  l’interessato ( ed il legale) deve attivare un autonomo procedimento giudiziario al fine di ottenere il titolo esecutivo per procedere esecutivamente nei confronti dell’Ente inadempiente per la prestazione e per le spese processuali.
La prova dei requisiti socioeconomici ( reddituali, presupposti contributivi , mancato ricovero, frequenza istituti scolastici, etc.) deve essere fornita per iscritto in sede processuale attraverso specifica certificazione non essendo invocabile in questa sede la normativa sopra richiamata.
In caso di accertata inadempienza dell’Ente la presenza dell’accertato requisito sanitario a mezzo dell’omologa e la natura documentale della prova relativa ai detti requisiti socioeconomici autorizza, in linea di massima, il ricorso al procedimento monitorio.
Nell’ipotesi in cui l’ente abbia invece espressamente negato la liquidazione della prestazione – per la quale è stato accertamento il requisito sanitario- motivando sul presupposto della carenza dei requisito socioeconomici, può giustificarsi una preventiva instaurazione del contraddittorio e quindi l’attivazione di un procedimento ordinario diretto all’accertamento del diritto alla erogazione della prestazione.
In ogni caso la sentenza emessa a definizione dell’eventuale giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo o conclusiva del giudizio ordinario proposto per la condanna dell’INPS deve ritenersi soggetta ad appello in quanto non rientrante nel  novero delle sentenze emesse a conclusione del giudizio di contestazione dell’ATP.

E’ CONFIGURABILE LA CD. OMOLOGA PARZIALE ?
E’ possibile che attraverso il ricorso per ATP la parte intenda far valere più prestazioni economiche e che l’accertamento sanitario sia ad essa favorevole solo per una o più prestazioni e non per le altra o le altre dedotte ( ad esempio si riconosce il 100% di invalidità ma non l’impossibilità a deambulare in presenza di domande per pensione e indennità di accompagnamento ); la parte potrebbe essere interessata a contestare solo in parte la Consulenza tecnica, richiedendo la omologa solo in parte qua della perizia.
Una prima lettura della norma conduce ad escludere la possibilità di adottare il decreto di omologa in presenza di una contestazione delle conclusioni del consulente; come  si è detto o il giudice omologa in assenza di contestazioni oppure se esse vi sono (anche solo riferite alla decorrenza del requisito sanitario) si procede all’apertura della ordinaria fase contenziosa.
L’interesse della parte ad avvalersi in parte qua dell’accertamento  requisito , sottesa all’ipotesi della cd. omologa parziale, ben può realizzarsi, a mio avviso, anche all’esito del giudizio ordinario diretto alla contestazione delle conclusioni della consulenza tecnica attraverso una omologa differita.
In particolare la prima ipotesi è quella già richiamata in precedenza  allorchè può verificarsi che il Giudice, a seguito del proposto ricorso ordinario , lo dichiari inammissibile (o improcedibile). In tal caso il Giudice può , secondo la tesi qui delineata, d’ufficio omologare quell’accertamento tecnico preventivo  e consentire all’interessato di ottenere – se in possesso dei requisiti socioeconomici- la liquidazione della prestazione “minore” o con la decorrenza successiva riconosciuta.
Egualmente tale interesse alla prestazione cd. minore può realizzarsi all’esito del giudizio ordinario laddove il Giudice – pur all’esito di supplemento di perizia o di rinnovazione – confermi le risultanze dell’accertamento sanitario effettuato in sede di ATP. In tal caso la pronuncia del giudice, nella forma questa volta della sentenza, farà stato con riferimento alla sussistenza del  requisito sanitario anche se solo per la prestazione minore già accertata in precedenza.
In altri termini le conclusioni del CTU saranno recepite dal Giudice nella sentenza e quindi l’interessato potrà avvalersene per chiedere il riconoscimento del diritto alla prestazione .
Egualmente in caso di accoglimento del ricorso il Giudice potrà affermare il diritto oltre che alla prestazione maggiore (ad esempio indennità di accompagnamento) richiesta anche a quella minore per la quale il CTU aveva già riconosciuto la sussistenza del requisito sanitario in sede di ATP.

L’OGGETTO DEL GIUDIZIO DI CONTESTAZIONE DELLA CTU.
Si pone a questo punto il problema dell’ambito di questo giudizio ovvero se la cognizione del giudice debba limitarsi alla verifica del solo requisito sanitario o si estende anche agli ulteriori elementi costitutivi della pretesa.
L’interpretazione letterale e sistematica della normativa induce a ritenere nella tesi qui proposta che l’oggetto di tale giudizio sia limitato alla verifica del requisito sanitario; tale fase processuale si colloca come momento immediatamente successivo di riesame delle risultanze dell’accertamento tecnico preventivo rispetto al quale una parte (o entrambe ) hanno inteso sollevare specifiche e motivate contestazioni.
La scelta legislativa appare chiara e netta .
L’intento deflattivo è perseguito attraverso la fissazione di un termine perentorio di soli 30 gg. dalla dichiarazione di dissenso per proporre il ricorso e soprattutto attraverso la previsione dell’onere di indicare , a pena di inammissibilità, in maniera specifica i motivi della contestazione .
Non appare condivisibile l’impostazione pure efficacemente sostenuta , della possibilità che l’oggetto di questa giudizio- per così dire oppositorio- si estenda anche agli ulteriori requisiti socioeconomici sì da consentire alle parti di introdurre per la prima volta temi di indagine non oggetto di esame durante il procedimento per ATP.
In tale ricostruzione si consente alla parte (originario ricorrente e/o INPS) di contestare non solo le risultanze di quell’accertamento ma di introdurre anche la domanda di merito in modo tale da  richiedere, previo eventuale riesame della CTU (chiarimenti/rinnovo) , la condanna ( in via diretta o riconvenzionale ?) dell’INPS al pagamento della prestazione inizialmente fatta valere .
Tale interpretazione trova il suo assunto nel timore che la riforma possa realizzare l’effetto perverso di un aumento del contenzioso ; lo svolgimento di un giudizio ordinario diretto al solo accertamento del requisito sanitario potrebbe aprire la strada , in caso di riconoscimento dello stesso, ad ulteriore giudizio per la verifica dei requisiti socioeconomici e per liquidazione della prestazione.
Orbene , tale pericolo ( lo stesso che può aprirsi all’esito dell’inadempimento dell’INPS dopo la notifica del decreto di omologa) non può giustificare, a mio sommesso avviso, interpretazioni della norma che si pongono non solo in contrasto con la lettera della norma ma anche con l’intero (opinabile) meccanismo normativo.
In proposito appare corretto evidenziare che  l’intento di deflazionare il contenzioso non può realizzarsi con la scelta di questo o quel modello processuale ma restituendo efficienza all’organizzazione della gestione del procedimento amministrativo sia nella fase di verifica del requisito sanitario sia in quella successiva di liquidazione delle prestazioni per i quali sia verificata la sussistenza del requisito socio-economico.
La deflazione del contenzioso in materia assistenziale deve affrontarsi percorrendo la strada maestra dell’organizzazione e non certo adottando soluzioni interpretative forzate rispetto ad un quadro normativo di per sé lacunoso e contraddittorio.
Del resto la stessa soluzione di “aprire” alla domanda di condanna alla prestazione nella fase di contestazione alle risultanze dell’ATP può significare di fatto lo svuotamento della fase di accertamento tecnico preventivo , l’accantonamento del meccanismo di omologa e l’incentivazione del contenzioso ordinario. Difatti basti pensare che la parte sarebbe indotta -anche solo per l’ipotesi del riconoscimento del requisito sanitario con decorrenza successiva a quella richiesta- a non accedere alla omologa e alla liquidazione stragiudiziale dell’INPS, ma a sollevare contestazioni alla perizia così da introdurre il giudizio di merito . Tale fase processuale condurrà , secondo quanto prospettato , alla verifica dei requisiti socio-economici ed a una  sentenza di condanna dell’Ente con liquidazione delle spese di una duplice fase processuale (ATP+merito).
Sotto altro aspetto tale soluzione pone il problema del regime di impugnazione di tale decisione.
Difatti il comma 7 aggiunto all’art. 445 bis c.pc. sembra affermare l’inappellabilità della sentenza proprio sul presupposto che il procedimento attiene alla contestazione del solo profilo di accertamento del requisito sanitario.
Se si ritenesse di estendere l’inappellabilità alla sentenza che si pronunci sulla domanda nel merito verrebbe di fatto precluso un grado di giudizio in contrasto con i limiti della previsione normativa.
   
QUALE IL REGIME DELLE SPESE ?
Deve ritenersi che anche in sede di ricorso per ATP l’istante ha l’onere al fine dell’esonero dalle spese in caso di soccombenza di allegare al ricorso la specifica dichiarazione reddituale ex art. 152 disp. att. c.pc..
Viceversa non può ritenersi applicabile in tale fase processuale l'articolo 152 disp.att. laddove prevede che la parte ricorrente, a pena di inammissibilità di ricorso, formula apposita dichiarazione del valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l'importo nelle conclusioni dell'atto introduttivo. ».
Il procedimento per ATP è finalizzato al solo accertamento del requisito sanitario e non contiene domande di merito.
Nella liquidazione delle spese il giudice terrà conto della tariffa forense, allo stato applicabile in attesa delle innovazioni apportate dal cd.decreto liberalizzazioni ,applicando la tabella relativa ai procedimenti speciali

                                                           dott. Giuseppe Gambardella


[1]  In proposito è bene ricordare che la suprema Corte Ord. 20 gennaio 2011 n. 1271 ha espressamente  previsto che la domanda amministrativa costituisce presupposto necessario per il diritto alla prestazione assistenziale richiesta e, in particolare, la presentazione di una specifica domanda amministrativa volta al conseguimento dell'indennità di accompagnamento, di cui alla L. n. 18 del 1980, art. 1, costituisce, unitamente ai previsti requisiti sanitari, un elemento necessario per l'attribuzione di tale beneficio in sede giudiziaria, a pena di improponibililà del ricorso, mentre deve escludersi che tale domanda possa ritenersi compresa in quella diretta al conseguimento di un beneficio diverso come quello alla pensione di inabilità, senza che in contrario possa invocarsi il disposto di cui all'art. 149 disp. att. cod. proc. civ., atteso che la citata norma prevede solo, per economia processuale, che il giudice tenga conto anche dei successivi aggravamenti verificatisi in sede giudiziaria ma sempre e solo ai fini del beneficio previdenziale o assistenziale richiesto con l'originaria domanda in senso conforme Cass. Sent 6941/2005 secondo la quale  l'indennità di accompagnamento, come prevista dall'art. 1 della legge 11 febbraio 1980 n. 18, si basa su presupposti sanitari del tutto diversi da quelli richiesti per i mutilati e gli invalidi civili, poiché le infermità denunciate, ai fini del conseguimento del diritto, devono essere tali non già da ridurre o escludere permanentemente la capacità di lavoro - come per l'assegno o la pensione di inabilita-, costituendo, anzi, un presupposto del richiedente il fatto che egli abbia lo status di invalido civile totalmente inabile, bensì tali da comportare permanenti impossibilità di deambulazione o di compimento degli atti quotidiani della vita in modo autonomo.


[2] Con Sent.n.19254 del 14.09.07 la III Sez. della Corte di Cassazione ha escluso la possibilità di ricorrere in Cassazione avverso il provvedimento del Giudice che accoglie il ricorso ex art.696 bis per la violazione di norme sulla competenza, così come ne ha escluso l’impugnabilità mediante regolamento di competenza, ritenendo che non pregiudichi questioni relative alla sua ammissibilità o rilevanza non avendo natura decisoria.
[3] In tal senso Trib Mantova 3.7.2008 in Giur. it., 2009, p. 929; Trib.Siracusa 7 ottobre 2010