martedì 30 aprile 2013

Controversie ex lege 210/92: ribadita la legittimazione passiva del Ministero della Salute (Cassazione, sentenza 4836/2013)


La sentenza qui commentata riguarda la vexata quaestio della legittimazione passiva in tema d’indennizzo ex lege n. 210/92, indennizzo che si configura quale diritto soggettivo ad una prestazione economica a carattere assistenziale (Cass. sez. un., n. 10418/2006), riconosciuto a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie o di emotrasfusioni e somministrazioni di emoderivati. 

Invero, qualche anno dopo l’introduzione del suddetto beneficio, le funzioni ed i compiti in materia di indennizzo furono trasferiti dal Ministero della Salute alle Regioni e, talvolta, le leggi regionali operarono un ulteriore trasferimento delle funzioni amministrative alle aziende sanitarie locali. 


La legittimazione passiva in ordine alle controversie in materia d’indennizzo al momento dell'introduzione dello stesso era certamente del Ministero della sanità, successivamente al succitato trasferimento la giurisprudenza s’interrogò su come avessero inciso i provvedimenti di trasferimento in ordine alla legittimazione in giudizio. 

Nella sentenza qui commentata il Ministero della salute, soccombente nel giudizio di appello, in relazione alla domanda di una danneggiata volta ad ottenere l’indennizzo, ricorre in Cassazione negando la propria legittimazione passiva che viene individuata nella Regione. 

La Cassazione in primis evidenzia le proprie precedenti pronunce (cfr. in particolare sentenza Cass. n. 21704 del 13/10/2009), nelle quali è affermato che: "In tema di indennizzo ai sensi della L. n. 210 del 1992, la titolarità passiva del rapporto per la generalità delle controversie amministrative e giudiziali spetta al Ministero della salute, indipendentemente dal momento di presentazione della domanda amministrativa per il riconoscimento del beneficio ovvero dalla data di trasmissione della medesima dalle Usl al Ministero della salute, dovendosi ritenere che il D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 123, nel conservare "allo Stato le funzioni in materia di ricorsi per la corresponsione degli indennizzi" in questione, abbia stabilito la perdurante legittimazione a contraddire del Ministero della salute sia in sede amministrativa che giudiziale, così da assicurare al medesimo una visione generale delle problematiche espressamente riservate allo Stato dal D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 112, comma 2, lett. f), prevedendo il trasferimento alle Regioni - mediante diversi D.P.C.M. susseguitisi nel tempo e, come tali, non suscettibili di derogare alla disposizione di legge - dei soli oneri economici, ricadenti nell'ambito delle competenze amministrative attribuite alle Regioni ai sensi del D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 114". 

La Suprema Corte richiama poi la sentenza resa dalle Sezioni Unite in materia (sentenza n. 12538/2011). 

Nella suddetta sentenza si afferma che i moduli organizzativi dell'azione della Pubblica Amministrazione nella gestione delle prestazioni dello Stato sociale possono essere variamente articolati, sì da avere anche ricadute nel processo in termini di individuazione della legittimazione passiva, tuttavia, le regole del processo rientrano nella materia "norme processuali" di cui all'art. 117 Cost., comma 2, lett. l), e quindi una disciplina speciale della legittimazione passiva può essere posta solo con legge statale. 

Questo vincolo derivante dalla perdurante competenza della legge statale in materia di "norme processuali" prescinde dalla regola di competenza legislativa del rapporto sostanziale, che può essere anch'essa di competenza esclusiva statale o di competenza concorrente tra Stato e Regioni o di competenza residuale delle Regioni. 

Rimane, tuttavia, secondo le Sezioni Unite, pur sempre la regola generale, desumibile dal sistema processuale del codice di rito che vuole che la legittimazione passiva segua la titolarità passiva del rapporto, sicchè una diversa disciplina di una prestazione diassistenza sociale, quale in ipotesi quella del decentramento della gestione del beneficio, potrebbe avere una ricaduta in termini processuali, perchè mediata dalla regola generale suddetta, ma una regola speciale e derogatoria della legittimazione passiva potrebbe ritrovarsi solo nella legge statale. 

Orbene, nel caso dell’indennizzo l'effettivo trasferimento di compiti e funzioni amministrative si è avuto con i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, come previsto dalla legge n. 59/1997, art. 7, con normativa quindi sub primaria la quale, pertanto, non poteva alterare il riparto di competenze Stato-Regioni. 

Dal complesso quadro normativo riguardante l’indennizzo secondo le Sezioni Unite emerge che: 

- le disposizioni sul contenzioso contenute nei D.P.C.M. riguardano solo l'onere dello stesso, ma da esse non si ricava anche un regola processuale sulla legittimazione passiva, nè potrebbe ricavarsi per inidoneità della fonte a disciplinare tale aspetto pur in un mutato contesto costituzionale di riparto delle competenze legislative tra Stato e Regione, che assegna alle Regioni la competenza residuale in materia di assistenza sociale; 

- l’art. 5 della legge 210/92 continua ad assegnare al Ministro la competenza a decidere il ricorso amministrativo avverso la valutazione della commissione medico-ospedaliera; 

- questa competenza è stata fatta salva dal’art. 123 del D.lgs n.112/1998 e sopravvive anche nel mutato contesto di trasferimento alle Regioni di compiti e funzioni in tema di indennizzo (ad opera dei cit. D.P.C.M. 8 gennaio 2002 e 24 luglio 2003) e di attribuzione alle Regioni stesse della competenza legislativa residuale in materia di assistenza pubblica (ad opera dell'art. 117 Cost., comma 4, riformato). 

Secondo le Sezioni Unite, pertanto: “nelle controversie aventi ad oggetto l'indennizzo previsto dalla l. n. 210/92, in favore dei soggetti che hanno riportato danni irreversibili a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati e da questi ultimi proposte per l'accertamento del diritto al beneficio sussiste la legittimazione passiva del Ministero della salute”. 

Conseguentemente, nel caso di specie, la Cassazione, ribadendo il principio espresso dalle Sezioni Unite, ha rigettato il ricorso del Ministero e riaffermato la legittimazione passiva dello stesso in materia d’indennizzo. 

Articolo dell'avv. Sabrina Cestari