Condivido l'interessantissimo articolo pubblicato sulla Pagina Facebook "Previdenzialisti Romani" dall'amica e collega avv. Maria Paola Monti dello Studio Legale Zurolo e Monti di Roma.
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Anche nell'imperversare delle reazioni negative alla sentenza apparentemente restrittiva della Cassazione (Cass. n. 14764/2018) in tema di domanda di indennità di accompagnamento, si resta convinti della bontà delle argomentazioni a sostegno della non necessità di selezionare, nel certificato medico telematico, una delle due opzioni di non autosufficienza.
Si pubblica l'ordinanza della Dott. Amalia Savignano della sezione lavoro del Tribunale di Roma, la quale assume a fondamento della propria decisione di procedere comunque alla nomina del CTU, la inequivocabile circostanza che la legge prevede esclusivamente l'indicazione, nel certificato allegato alla domanda, della natura delle infermità invalidanti.
Si segnala inoltre che la Suprema Corte non si è soffermata sulle modalità di presentazione della domanda, vero punto focale della vicenda, ma si è limitata a statuire che l'azione giudiziaria, per ottenere l'indennità in parola, debba essere preceduta da una domanda amministrativa.
Si allegano altresì i due modelli di domanda precedenti a quello telematico, attualmente vigente, nonché un necessario excursus legislativo accompagnato da nostre considerazioni in merito, speriamo utili a delineare il quadro normativo.
L’art. 3 comma 1 del decreto legge n. 173/1988 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 291/1988, stabiliva che “la certificazione medica da allegare alla domanda presentata ai sensi della legge 11 febbraio 1980, n. 18 e successive modificazioni, doveva contenere la dicitura:”Persona impossibilitata a deambulare senza l’aiuto permanente di un accompagnatore” oppure “Persona che necessita di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita””.
La materia è stata successivamente disciplinata prima dall'art. 1, comma 6, della legge 15 ottobre 1990 n. 295, recante "modifiche ed integrazioni" proprio all'art. 3 del d.l. n. 173/88, e in seguito dal D.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 11, commi 1, 2, 3 e 4, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, concernente l'emanazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore di tale legge, del regolamento per il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità e sordomutismo.
L’art. 1, comma 6, L. n. 295/1990 delegò al Ministero del Tesoro l'adozione di apposito regolamento volto a disciplinare "il modello di domanda da presentare ai fine di ottenere l'invalidità civile e le caratteristiche della certificazione che deve essere allegata a dimostrazione della presunta invalidità".
Detto regolamento, emanato il 9 novembre 1990, all’art. 2 prevedeva effettivamente che il certificato medico, nel caso di domande intese ad ottenere l'indennità di accompagnamento prevista dalla legge n. 18/80, "oltre ad esprimere con chiarezza e precisione, la diagnosi della malattia invalidante”, dovesse anche contenere “la dicitura "Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure "Persona che necessità di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita".
Anche l'art. 2 del decreto del Ministero del Tesoro n. 387 del 5 agosto 1991, contenente il "regolamento recante norme di coordinamento per l'esecuzione delle disposizioni contenute nella legge 15 ottobre 1990 n. 295, in materia di accertamento dell'invalidità civile", dispose, a sua volta, che "le domande intese ad ottenere i benefici di invalidità civile indicate al precedente art. 1, presentate successivamente all'entrata in vigore della legge 15 ottobre 1990 n. 295, sono redatte secondo il modello stabilito con decreto del Ministro del Tesoro del 9 novembre 1990 ... emanato in applicazione dell'art. 1, comma 6, della stessa legge n. 295 e devono avere allegata la documentazione ivi indicata".
Il modello di domanda allegato al decreto del Ministero del Tesoro 09.11.1990 (vedi foto) segnalava nelle note finali che il certificato medico per l’indennità di accompagnamento dovesse contenere espressamente le note diciture.
La normativa è stata però novellata dall’art. 1 del D.P.R. n. 698/94 su delega ex L. n. 537/1993, che, sotto la rubrica "procedimento per l'accertamento sanitario delle minorazioni civili", ha disposto che "le istanze volte ad ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidità civile, della cecità civile e del sordomutismo, nonché quelle intese a valutare l'handicap derivante dall'invalidità, ai sensi dell'art. 4 della legge 5 febbraio 1992 n. 104, redatte in carta semplice, secondo i modelli A e B, sono presentate presso le commissioni mediche USL, competenti per territorio, di cui alla legge 15 ottobre 1990 n. 295. Alla domanda deve essere allegata la certificazione medica, attestante la natura delle infermità invalidanti. Con la medesima istanza l'interessato chiede alla competente prefettura la concessione delle provvidenze economiche spettanti in relazione allo stato di invalidità e alla minorazione riconosciuta".
Il Legislatore ha anche predisposto un nuovo modello di domanda allegato al D.P.R. 698/1994 (sempre in foto) - che ha sostituito necessariamente il precedente - dal quale, nelle note finali, è stato ELIMINATO OGNI RIFERIMENTO ALLA NECESSITÀ CHE IL CERTIFICATO MEDICO CONTENESSE LE CONTESTATE FORMULE.
Dal quadro normativo delineato si evince che la disciplina normativa attualmente vigente non sembra affatto porre problemi circa l'individuazione, tra i requisiti imprescindibili della domanda amministrativa, della necessaria indicazione della dicitura "Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure " Persona che necessita di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita".
Infatti, la disciplina in vigore in materia di determinazione delle caratteristiche dei modelli di domanda intesi ad ottenere il riconoscimento dell'invalidità civile e delle caratteristiche delle certificazioni mediche da allegare, richiede solamente che la domanda sia integrata ("completa") dalla certificazione medica attestante la sola natura delle infermità invalidanti.
Né vale al riguardo fare richiamo al contenuto delle prescrizioni di cui al messaggio Inps n. 6880 del 2015, attesa la sua natura di atto privo di qualsivoglia forza normativa.
Pertanto l’Inps ha predisposto un nuovo modello di certificazione medica da allegare alla domanda amministrativa basandosi su disposizioni di legge non più in vigore.
Che l’art. 1 del D.P.R. n. 698/94 abroghi la vecchia disciplina è solare e risulta dal fatto che dove la normativa precedentemente vigente non è abrogata si legge: punto 2 “resta in vigore quanto disposto dall'art. 11 del decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509”; punto 4 “ Rimangono applicabili le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 15 ottobre 1990, n. 295, in relazione al termine di sessanta giorni previsto per la richiesta di sospensione della procedura da parte delle commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile”.
Peraltro, il citato art. 11 della L. 24/12/1993, n. 537, al comma 1 ha così disposto: “1. Con regolamento, da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, si provvede al riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo sulla base dei seguenti criteri:
a) semplificazione dei procedimenti; (omissis)”, mentre al comma 2 ha stabilito che “l'abrogazione delle vigenti norme di legge incompatibili con il regolamento di cui al comma 1 ha effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento stesso”.
Conseguentemente il D.P.R. 698/1994, avendo ridefinito le modalità di presentazione della domanda imponendo l’allegazione del certificato medico attestante, nella logica della semplificazione, la sola “natura delle infermità invalidanti”, in contrasto con quanto disposto dalla precedente normativa, ha inevitabilmente prodotto quell’effetto abrogativo delle norme incompatibili di cui al secondo comma dell’art. 11 della L. n. 537/1993.
ANCHE L’ARTICOLO 20 DEL DECRETO LEGGE 1 LUGLIO 2009, N. 78, CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA LEGGE 3 AGOSTO 2009, N. 102, HA RECEPITO IL MEDESIMO TIPO DI CERTIFICAZIONE GIÀ PREVISTA DAL D.P.R. 698/1994, SENZA ENUNCIARE ALCUNA SPECIFICA RIFERIBILE ALLE DOMANDE DI INDENNITÀ DI ACCOMPAGNAMENTO.
Così il comma 3: “3. A decorrere dal 1° gennaio 2010 le domande volte ad ottenere i benefici in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, complete della certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, sono presentate all'INPS, secondo modalità stabilite dall'ente medesimo. L'Istituto trasmette, in tempo reale e in via telematica, le domande alle Aziende Sanitarie Locali”.
Demandare all’Istituto la definizione delle modalità di presentazione della domanda non equivale ad attribuirgli il potere di legiferare sul punto, discostandosi dalla chiara volontà del Legislatore di mantenere l’esclusione - introdotta dal D.P.R. 698/1994 del quale recepisce la stessa formulazione testuale - della necessità che nel certificato medico vengano precisati gli specifici requisiti ex art. 1 L. n. 18/1980.
avv. Maria Paola Monti
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